Abschaffung der 5% Hürde bei der Europawahl

Europarechtliche Beurteilung
Europarechtlich ist sie unzweifelhaft rechtmäßig, denn die europäische Rechtsnorm, der Direktwahlakt, welche bestimmte für alle Mitgliedstaaten bindende Vorgaben hinsichtlich der Durchführung der Europawahlen nach nationalem Wahlrecht macht, sieht in Artikel 3 explizit die Möglichkeit vor, eine Sperrklausel bis maximal 5% national vorzugeben. Andererseits schreibt das Europarecht eine solche Sperrklausel auch keineswegs vor. Spanien z.B. hat keine Sperrklausel so dass Parteien dort, bei 50 Sitzen, schon bei ca. 2% der Wählerstimmen einem Sitz im Europäischen Parlament erhalten.


Verfassungsrechtliche Beurteilung in Deutschland
Strikt von der europarechtlichen Zulässigkeit ist die Zulässigkeit der Sperrklausel nach nationalem deutschem Verfassungsrecht zu beurteilen. Das EuWG ist ein deutsches Gesetz, welches sich insbesondere am Grundgesetz messen lassen muss.

1979 anlässlich der ersten Direktwahl des EU-Parlaments hatte das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die 5% Hürde damals auch bei der Europawahl verfassungsgemäß war (- 2 BvR 193, 197/79 -). Allerdings gehört diese Entscheidung und ihre Argumentation keineswegs zu den überzeugendsten Entscheidungen des Verfassungsgerichts und berief sich auch in vielen Punkten auf Zeitumstände die sich mittlerweile verändert haben. Einer der tragenden Gründe war damals z.B.: „Das Europawahlgesetz ist ein Übergangsgesetz“ (Rn. 93). Dies kann nach 30 Jahren keine Rechtfertigung mehr sein. Auch das Argument der Bewährung und Wählervertrautheit kann heute, nachdem bei vielen Kommunalwahlen keine oder andere Sperrklauseln Anwendung finden nicht mehr durchgreifen.

Außerdem haben die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts in den letzten Jahren auch eine wesentlich striktere Auffassung hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer 5% Sperrklausel vertreten. Dies insbesondere anlässlich der Entscheidung über die Zulässigkeit der 5% Hürde im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht aus dem Februar 2008 (- 2 BvK 1/07 -). Darin heißt es u.a.:

Rn. 96: Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben.

Rn. 105: Die Fünf-Prozent-Sperrklausel … bewirkt eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen. Während der Zählwert aller Wählerstimmen von der Fünf-Prozent-Sperrklausel unberührt bleibt, werden die Wählerstimmen hinsichtlich ihres Erfolgswerts ungleich behandelt, je nachdem, ob die Stimme für eine Partei abgegeben wurde, die mehr als fünf Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnte, oder für eine Partei, die an der Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert ist. Diejenigen Wählerstimmen, welche für Parteien abgegeben worden sind, die mehr als fünf Prozent der Stimmen erhalten haben, haben unmittelbaren Einfluss auf die Sitzverteilung nach dem Verhältnisausgleich. Dagegen bleiben diejenigen Wählerstimmen, die für Parteien abgegeben worden sind, die an der Sperrklausel gescheitert sind, ohne Erfolg. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel nimmt diesen Stimmen insoweit ihren Erfolgswert.

Rn. 106: Zugleich wird durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel das Recht der Antragstellerin [einer Partei] auf Chancengleichheit beeinträchtigt

Rn. 107: Der Grundsatz der Wahlgleichheit unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Der Gesetzgeber ist zudem verpflichtet, eine die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird.

Rn. 109: Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das - gleiche - Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugung und Rechtspraxis Beachtung finden. Der Gesetzgeber muss sich bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit orientieren (BVerfGE 95, 408 <418 f.> m.w.N.). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen.

Rn 112: … maßgeblich für die weitere Beibehaltung der Sperrklausel sind allein die aktuellen Verhältnisse.

Was sind nun aber die Ziele die eine 5% Sperrklausel rechtfertigen könnten?

Jedenfalls, wie aus den Randnummer 109 und 114 hervorgeht, keine die gegen bestimmte Parteien gerichtet wären, wie z.B. das Kleinhalten rechts- oder linksradikaler Parteien. Solange diese nicht im Rahmen des dafür vorgesehenen Verbotsverfahrens verboten wurden steht auch diesen nämlich ein Recht auf Chancengleichheit bei den Wahlen zu.

Rn. 114: Die Fünf-Prozent-Sperrklausel kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie dem Zweck diene, verfassungsfeindliche oder (rechts-)extremistische Parteien von der Beteiligung an kommunalen Vertretungsorganen fernzuhalten. Die Bekämpfung politischer Parteien ist in diesem Zusammenhang ein sachfremdes Motiv (vgl.BVerfGE 1, 208 <257>).

Als weiteren Grund prüft das Bundesverfassungsgericht so dann die „Sicherung der Gemeinwohlorientierung politischer Kräfte „ und „dass auch solche kleinen Gruppen eine Vertretung erlangen, die nicht ein am Gesamtwohl orientiertes politisches Programm, sondern im Wesentlichen nur Partikularinteressen vertreten.“ Verneint diesen Grund für das Kommunalwahlrecht aber dann mit einem Argument welches auch auf allen anderen Ebenen dagegen sprechen dürfte diese Argumentation noch als tragfähig anzusehen:

Rn. 116: Die Entscheidung, welche Partei oder Wählergemeinschaft die Interessen der Bürger am besten vertritt, obliegt nicht dem Wahlgesetzgeber, sondern dem Wähler

Bliebe als letztes von Bundesverfassungsgericht in der Kommunalwahlentscheidung noch geprüftes Argument jenes der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung, wobei hier ein Maßstab definiert wird der ebenso auch hinsichtlich der Europawahl gelten muss, nämlich eine: „mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit“.

Bei Bundes- und Landtagswahlen trägt die Sperrklausel zumindest nach herrschender Meinung zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments bei, da damit eine Zusammensetzung als nicht zu vielen Fraktionen gesichert und eine Zersplitterung in Einzelparlamentarier vermieden werden kann. Sieht man von den Direktwahlmandaten und den Absplitterungen von Fraktionen ab kann durch die 5% Hürde nämlich sichergestellt werden dass die Parteien im Parlament auch mit mindestens 5% der Abgeordneten vertreten sind und so eine über alle Politikfelder hinweg handlungsfähige Fraktion bilden können.

Eine nationale 5% Sperrklausel für die Europawahl kann dies aber gerade nicht sicherstellen. Mit ihr kann nämlich nur sichergestellt werden, dass ca. 5 der 99 Abgeordneten aus Deutschland jeweils einer Partei bzw. Wählergruppe angehören. Selbst 5 Abgeordnete machen jedoch im Europaparlament bei derzeit 736 Sitzen nur einen Prozentsatz von 0,68% aus. 5 Abgeordnete sind auch deutlich zu wenig um eine Fraktion bilden und alle Politikbereiche über die Ausschussarbeit abdecken zu können. Kurz und knapp: Eine nationale 5% Hürde ist bereits ungeeignet das Ziel der Funktionsfähigkeit des Europaparlaments befördern zu können, schon deshalb kann sie also auch nicht mehr verfassungsgemäß sein.

1979 sah dies alles noch etwas anders aus, da die Zahl der Mitgliedstaaten wesentlich kleiner(9 jetzt 27) und der Anteil der Parlamentarier aus Deutschland entsprechend wesentlich größer war. Außerdem bestanden zum Zeitpunkt der damaligen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch noch keine Erfahrungen darüber wie sich die Arbeit im direkt gewählten Europäischen Parlament organisiert werden würde.

Nach 30 Jahren zeigt die Erfahrung außerdem, dass unabhängig von der Anzahl der national gewählten Parteien es im Europäischen Parlament immer zur Ausbildung von parteiübergreifenden Fraktionszusammenschlüssen kam. Deren Anzahl war über die Jahre recht konstant und betrug zuletzt 7 zu denen noch eine Gruppe von zuletzt 30 fraktionslosen Abgeordneten hinzukam. Es ist nicht davon auszugehen, dass sich hieran im neu gewählten Europaparlament viel ändern wird. Die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlament wurde hierdurch jedoch nicht beeinträchtigt. Belegt wird dessen Funktionsfähigkeit insoweit auch dadurch, dass die Mitgliedsstaaten dem Parlament im Laufe der Jahre immer mehr Rechte und Kompetenzen zugestanden haben und dieser Prozess mit dem Vertrag von Lissabon ja noch fortschreiten soll. Da all die vielen anderen Parteien die nur mit ganz wenigen Abgeordneten aus einem einzelnen Land vertreten sind es in der Vergangenheit verstanden haben sich im Parlament mit anderen ähnlich gesinnten Abgeordneten zu Fraktionen zusammen zu schließen, ist davon auszugehen, dass auch für deutsche (einzelne) Abgeordnete von kleinen Parteien nach Wegfall der 5% Hürde nichts anderes gelten würde. Auch insoweit ist also keine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zu befürchten und die 5% Sperrklausel also nicht zu rechtfertigen.

1979 hatte das Bundesverfassungsgericht zur Rechtfertigung auch noch ausgeführt:

Rn. 78: „Im gegenwärtigen Stadium der Integration hängt ein erfolgreiches Wirken des Europäischen Parlaments noch sehr stark davon ab, daß eine enge Verbindung und Zusammenarbeit zwischen den Abgeordneten der Versammlung und den tragenden politischen Kräften ihrer Heimatländer besteht, die ihrerseits auf den Rat und die Kommission einwirken können. Die Versammlung und ihre Abgeordneten bedürfen sowohl bei der Diskussion und Formulierung konkreter Maßnahmen wie zu deren Verwirklichung noch im besonderen Maße einer engen Verzahnung mit den die Politik der Mitgliedstaaten bestimmenden Parteien.“

Sofern hierin eine Bevorzugung bestimmter Parteien erkennbar werden sollte, dürfte auch dies durch die obigen Ausführungen zur Chancengleichheit widerlegt sein und in einem Parlament mit 27 Mitgliedstaaten und mehr eigenen Kompetenzen tritt auch die Verzahnung mit den Parteien der Mitgliedstaaten immer stärker hinter die Notwendigkeit der Verzahnung im Parlament zurück. Hier hat, wie auch die Praxis zeigt, ein deutlicher Emanzipationsprozess der Fraktionen im Europäischen Parlament stattgefunden. Jedenfalls dürfte es auch für deutsche Interessen kaum nachteilig sein, wenn unsere Abgeordnete nach Abschaffung der 5% Hürde nicht nur in einigen wenigen sondern in vielen Fraktionen des Europäischen Parlaments vertreten wären.

Die Absurdität einer nationalen Sperrklausel wird aus meiner Sicht schließlich daran besonders ersichtlich dass sie auch für Parteien und Gruppierungen greift die europäisch organisiert sind und in anderen Ländern bereits Mandate errungen haben. Obwohl z.B. die Piraten in Schweden einen Sitz erringen wird ihnen der ihnen eigentlich zustehende Sitz aus Deutschland auf Grund der 5% Sperrklausel verweigert und ähnliche Effekte hätten u.U. auch für die Newropeans und Libertas auftreten können. Wenn der Verfassungsauftrag der Mitwirkung an der europäischen Integration ernst genommen würde müssten aber Mandate aus anderen Ländern die Funktionsfähigkeit des gesamten Parlaments genauso sichern können wie solche aus Deutschland. Und überhaupt muss es sich bei den Abgeordneten aus Deutschland ja nicht einmal um Deutsche handeln, denn wählbar sind ja nach §6b Abs. 2 EuWG auch andere EU-Bürger die einen Wohnsitz in Deutschland haben.

Aus juristischer Sicht gibt es demnach sehr viele gute Argumente die dafür sprechen, dass die 5% Hürde des § 2 Abs. 7 EuWG zumindest seit der Europawahl 2009 verfassungswidrig ist.


Politische Argumente für eine Abschaffung
In weiten Teilen sind die Grundlagen einer politischen Argumentation meines Erachtens von der rechtlichen Beurteilung nicht zu trennen. Demokratie als Volksherrschaft muss allen Bürgerinnen und Bürgern gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments gewähren und darf nicht ohne zwingende Gründe große Wählergruppen ausschließen nur weil sie eben nicht dem aktuellen Mainstream nachlaufen. Flexibilität und Dynamik sind wichtig damit ein politisches System nicht erstarrt und sich geänderten Verhältnissen anpassen kann. Unser derzeitiges System verhindert – nicht nur durch die 5% Hürde sondern auch durch viele andere Umstände wie z.B. die Präsenz in den Medien und die Bestimmungen zur Aufstellung von Wahlbewerbern (letzteres vor allem jenseits der Europawahl) geradezu das Aufkommen und Erstarken neuer politischer Kräfte. Und dies obwohl - und dies zeigen ja die immer geringer werdenden Wahlbeteiligungen und sinkenden Mitgliederzahlen – die etablierten Parteien immer mehr an Attraktivität einzubüßen scheinen.

Berlin ist nicht Weimar und Brüssel/Straßburg erst recht nicht. Aber selbst in Weimar war es keineswegs die fehlende 5% Hürde die Hitler erst möglich gemacht hat. Die 5% Hürde ist vielmehr für die etablierten Parteien, und dass sind diejenigen die das Wahlrecht beschlossen haben und auch über Wahleinsprüche in erster Instanz entscheiden, ein probates Mittel sich Konkurrenz vom Leibe zu halten.

Was vergäben wir uns denn wirklich, wenn wir die Abschaffung der 5% Hürde zunächst einmal am Beispiel der Europawahl ausprobieren würden um nach zwei oder drei Legislaturperioden dann eine Bilanz ziehen zu können welche politischen Auswirkungen damit einhergingen.

Zu erhoffen wäre jedenfalls eine Belebung des erstarrten Systems und eine stärkere Motivation für Bürgerinnen und Bürger sich in Parteien zu engagieren. Für die kleinen Parteien ergäbe sich die Chance in Europa zeigen zu können was sie drauf haben und gleichzeitig auch ihr wirkliches Potential realistisch zu ermitteln. Zur Zeit ist es doch so, dass jede/r weiß, dass Stimmen für Kleinparteien verlorene Stimmen sind. Viele die jene Parteien eigentlich gerne Wählen würden tun dies dann aber genau aus jenem Grunde nicht. Andere beziehen die kleinen Parteien aus jenem Grunde erst gar nicht in ihre Wahlauswahlentscheidung ein. Wenn die 5% Hürde bei der Europawahl fiele, und eine X Partei dann dort auf einmal 3 oder 4% der Stimmen und 2-3 Abgeordnete bekäme, würde sie aber plötzlich auch für die Bundestagswahl als Wahlalternative relevant und es könnte so, selbst wenn die Sperrklausel auf Bundesebene zunächst bestehen bliebe eine demokratische Belebung des politischen Systems einsetzen. Daran haben die etablierten Parteien natürlich kein Interesse.


Auswirkungen der Sperrklausel bei der Europawahl 2009
Selbst unter Vernachlässigung des soeben geschilderten Faktors des „die wähle ich nicht weil meine Stimme dann ja ohnehin verloren wäre“ ergeben sich erhebliche Auswirkungen der Sperrklausel auf die Vergabe der 99 deutschen Sitze bei der Europawahl 2009. Eine auf der Basis des amtlichen Endergebnisses ohne Gewähr vorgenommene Alternativberechnung ergibt dabei folgendes Bild: 

Partei	Sitze ohne 5% Hürde	Sitze mit 5% Hürde	Differenz
CDU	32	34	-2
SPD	21	23	-2
GRÜNE	12	14	-2
CSU	7	8	-1
DIE LINKE	8	8	0
FDP	11	12	-1
REP	1	0	1
Die Tierschutzpartei	1	0	1
Familie	1	0	1
ÖDP	1	0	1
FW Freie Wähler	2	0	2
PIRATEN	1	0	1
RENTNER	1	0	1

Die etablierten Parteien haben sich selbst 8 Sitze mehr gesichert, als ihnen eigentlich zustünden und 7 andere Parteien aus dem EP heraus gehalten. 1,9 Millionen Stimmen die eigentlich gezählt hätten, fielen unter den Tisch! 10,8% (statt 3,5% ohne Sperrklausel) aller gültigen Stimmen haben so keinen Repräsentanten im EU-Parlament.


Was tun?
Es gibt zwei Möglichkeiten die 5% Hürde bei der Europawahl abzuschaffen. Das EuWG ist ein Bundesgesetz, also kann es vom Bundestag geändert werden, was hinsichtlich der Abschaffung der 5% Hürde wie gezeigt auch europarechtlich zulässig ist. Zu diesem Zwecke habe ich eine Petition gestartet die vom Bundestag im Portal der E-Petitionen veröffentlicht wurde und noch bis zum 1.7.2009 mitgezeichnet werden kann. Deren Text lautet kurz und prägnant:

Der Deutsche Bundestag möge beschließen:
"§ 2 Abs. 7 Europawahlgesetz (EuWG), der eine 5% Hürde auch bei Europawahlen vorsieht, wird ersatzlos abgeschafft."

Angesichts der knappen Zeit und des doch auf den ersten Blick vielleicht etwas spröden Themas welches anders als die Internetzensurpetition (die ich natürlich auch mitgezeichnet habe) derzeit nicht auf einer Internet- und Medienwelle schwimmt scheinen die 50.000 Mitzeichner für eine verbindliche öffentliche Befassung kaum erreichbar. Andererseits halte ich es aber für einen kleinen Erfolg dass sich bis heute immerhin schon ca. 1.500 Mitzeichner gefunden haben die das Anliegen unterstützen. Wichtig ist eine Mitzeichnung meines Erachtens dabei nicht nur als Signal an die Politik sondern auch als ein Signal an das Verfassungsgericht, schließlich stützt sich die offizielle Petitionsbegründung ähnlich wie dieser Text ja auch auf rechtliche Argumente.

Der zweite Weg und meines Erachtens mehr Erfolg versprechende Weg die 5% Hürde für Europawahlen in Deutschland abzuschaffen ist jener über das Bundesverfassungsgericht. Hierzu ist aber zunächst ein Wahleinspruch nach §§ 26 EuWG iVm. dem Wahlprüfungsgesetz notwendig. Der Einspruch kann nach dessen §2 u.a. von einzelnen oder mehreren Wahlberechtigten schriftlich und mit Begründung binnen einer Frist von zwei Monaten nach dem Wahltag beim Bundestag eingereicht werden. Wer also jetzt angeregt ist sich mit dem Thema zu beschäftigen, kann einen solchen Wahleinspruch noch bis zum 7.8.2009 beim Bundestag einreichen. Ich habe vor dies zu tun, will vor der detaillierten Ausarbeitung der Begründung aber noch die für den 30.6.2009 angekündigte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon abwarten um eventuell dort verwendete Begründungsmuster aufgreifen zu können.

Sollte der Wahleinspruch abgelehnt werden, so ist dagegen nach § 26 Abs. 3 EuWG die Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht innerhalb einer Frist von zwei Monaten zulässig, wenn dieser Beschwerde eines Einspruchsstellers mindestens einhundert Wahlberechtigte beitreten. Hier wäre also, ähnlich wie jetzt bei der Petition erneut Unterstützung notwendig. Allerdings kann es bis zur Entscheidung über den bevorstehenden Wahleinspruch erfahrungsgemäß durchaus schon einmal ein bis zwei Jahre dauern da es die etablierten Parteien auch insoweit kaum eilig haben dürften ihre Rechtsauffassungen der Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht auszusetzen. Wer Interesse hat einer etwaigen Beschwerde oder auch dem noch im Detail zu begründenden Einspruch beizutreten kann sich aber gerne schon jetzt mit mir in Verbindung setzen.


Guido Strack
1. Vorsitzender Whistleblower-Netzwerk e.V.

Whistleblower-Netzwerk e.V.
Allerseelenstr. 1n
D-51105 Köln

+49 221 1692193
Whistleblower-Netzwerk e.V.